Il Comune deve garantirsi a priori le condizioni economiche per portare a termine l'operazione di recupero, contando su risorse certe e disponibili nell'immediato, di cui prevedere il rientro a scadenze assolutamente svincolate dai tempi propri dell'operazione stessa.
Se è vero che, dal momento in cui l'ente interviene coattivamente per risanare una proprietà privata, rimane sempre la possibilità di rivalsa nei confronti di questa, il recupero delle spese sostenute non potrà tuttavia che essere ragionevolmente graduato nel tempo, in forme differenziate a seconda delle proprietà e delle loro disponibilità, tenendo conto che molti, soprattutto tra i residenti, aderirebbero sì ad un operazione recupero, ma non ne hanno attualmente la capacità economica.
Il Comune deve quindi avere a priori le risorse necessarie.
Non è pensabile che queste possano essere distolte dal bilancio ordinario dell'ente, così come non è pensabile che siano coperte interamente da finanziamenti pubblici in conto interesse o in conto capitale.
I modi per reperirle sono infatti sostanzialmente due, (accompagnati da una serie di modalità accessorie, che possono contribuire a ridurre, sia pur marginalmente, le dimensioni del problema):
il finanziamento pubblico: a fondo perduto o come agevolazione di interessi su mutui la cui estinzione venga coperta dal rimborso da parte dei proprietari delle somme anticipate, sulla base del piano finanziario da predisporre contestualmente al piano di recupero.
la vendita di una risorsa sulla cui disponibilità i poteri urbanistici del Comune sono assoluti: i diritti edificatori.
Il ricorso a finanziamento pubblico è il modo tradizionale, preferito, perché evita di dovere fare le impegnative scelte che la seconda modalità invece comporta.
E' ragionevole però pensare, allo stato delle cose, che gli auspicati contributi statali, a fondo perduto, (per ottenere i quali questo studio di fattibilità è premessa necessaria), non saranno mai sufficienti alla copertura dell'intera operazione, che invece, per i motivi sopra accennati, deve essere assicurata in partenza.
Per contro il ricorso al prestito è compatibile solo se serve a garantire una copertura parziale dei costi, in quanto, proprio per le condizione sociali dei soggetti privati, il piano di rientro dovrà essere molto dilazionato.
E' quindi ragionevole pensare che si debba fare ricorso a tutti i canali di finanziamento, limitando la cessione di diritti edificatori alla misura strettamente complementare a quella delle altre forme di finanziamento, rimanendo ben presente che le condizioni economiche devono comunque essere garantite dal Comune a priori.
6.1 La cessione di diritti edificatori
La cessione di diritti edificatori deve avvenire a condizione:
che non incida che marginalmente sul dimensionamento generale del piano regolatore;
che esista un operatore disponibile ad acquistare i diritti dal Comune per utilizzarli o su un'area di cui è proprietario ovvero su un'area che, insieme ai diritti edificatori, gli viene ceduta dal Comune stesso.
In quest'ultimo caso è evidente che il Comune deve potere disporre del terreno da cedere.
In entrambi i casi:
affinché l'operazione non inneschi altri appetiti speculativi, l'area su cui utilizzare i diritti non deve appartenere a zone attualmente destinate dal Prg a usi agricoli;
affinché l'intervento non incida sulla dotazione di spazi pubblici della città, l'area non può fare parte di quelle destinate dal Prg vigente a soddisfare lo standard di verde e servizi stabilito dalla legge;
La combinazione di circostanze più conveniente è certamente quella in cui il soggetto interessato all'acquisto sia lo stesso operatore che realizza il recupero.
In questo modo infatti non si darebbe luogo a trasferimenti monetari (le opere di recupero verrebbero pagate con i diritti edificatori), e l'operatore realizzerebbe sicuramente alcune economie di scala.
6.2 La cessione dei diritti può servire a realizzare le case parcheggio
La cessione dei diritti deve comunque concorrere ad assolvere anche ad un altra necessità che è strettamente collegata all'operazione.
La realizzazione del recupero impone il trasferimento delle persone che attualmente abitano nel complesso in abitazioni provvisorie, con funzioni di case parcheggio, per tutta la durata del recupero stesso.
L'operatore coinvolto nell'operazione potrebbe infatti utilizzare i diritti edificatori che gli vengono ceduti in cambio di opere, per la realizzazione di edifici d'abitazione da utilizzare, temporaneamente, come case parcheggio per quegli ospiti del "Bologna due".
Si deve considerare che operazioni di questo tipo sono già state realizzate, con successo, in altri casi: si veda l'esempio del programma di recupero delle "Case Andreatta" attualmente in corso di attuazione al quartiere San Biagio di Casalecchio di Reno.
6.3 Un'applicazione parziale della perequazione urbanistica
Nel caso in cui l'operatore disponibile alla realizzazione di opere in cambio della cessione di diritti edificatori non sia già proprietario di un area che risponda ai requisiti sopra indicati, né che ne disponga il Comune, questi la può acquisire senza ricorrere all'esproprio attraverso i criteri, oggi sempre più diffusamente applicati, della perequazione urbanistica.
Il modello perequativo prevede che per ogni area chiamata a usi urbani, una moderata quota di edificabilità, fissa e indipendente dalla specifiche destinazioni, spetti di diritto al terreno.
Al proprietario viene concesso di sfruttarla concentrando il volume su una piccola parte di esso - determinata secondo criteri parametrici stabiliti dal Prg - che resta di sua proprietà.
Il resto può cederlo al comune gratuitamente o, meglio, al prezzo agricolo, in quanto ormai scarico dei diritti edificatori che ha come sopra utilizzato.
Dell'uso della porzione consensualmente acquisita, il Comune diventa sovrano.
Tolta la parte corrispondente allo standard obbligatorio, può destinare quel che resta a ulteriori servizi, ovvero può ricavarne lotti destinati alla realizzazione di quantità aggiuntive di edificazione, sulla cui entità e sul cui destino è libero di decidere.
Questa quantità di edificazione che spetta al Comune potrà essere utilizzata solo nel pubblico interesse: o in forma diretta, concedendola o cedendola, insieme con il lotto di terreno necessario, a operatori che realizzano edilizia economica e popolare, ovvero cedendola a privati e utilizzando il ricavato per interventi di interesse pubblico quale, nel nostro caso, sarebbe il recupero urbanistico e sociale del Bologna 2.
6.4 Aspetti economici dell'operazione di cessione, secondo il modello perequativo
Dalle esperienze perequative fatte in varie parti del paese si deduce che, se l'area in considerazione appartiene al territorio periurbano, è equo riconoscere come spettante al proprietario la quantità di edificazione corrispondente all'indice territoriale di 0,1 mq/mq.
E' questa, e non di più, la capacità edificatoria di cui il privato è libero di disporre.
Una ulteriore quantità di edificazione il Comune la riserva a se stesso, ubicandola sulla porzione di comparto che gli viene ceduta, in modo che possa tramutarsi in risorse da impiegare per l'attuazione del piano di recupero.
Pertanto il Comune ne stabilirà l'entità nella misura strettamente necessaria a compensare i costi di recupero che non sarà possibile coprire con i finanziamenti pubblici.
Anche se la quantificazione delle risorse da mobilitare per l'operazione non è determinabile con sufficiente approssimazione in assenza di una progettazione esecutiva e di un preciso piano estimativo e finanziario, tuttavia con le stesse cautele illustrate per la quantificazione dei costi è possibile, in questa sede, avanzare ipotesi che forniscano un'attendibile ordine di grandezza.
Si assume come costo globale di recupero la cifra stimata in precedenza di 15,5 miliardi e si suppone di destinare a residenza la quota comunale di nuova edificazione da realizzare, in cambio dei lavori di recupero.
Infatti questa appare non soltanto essere la destinazione più appetibile per l'operatore, ma anche quella più funzionale.
Si è infatti già osservato come, per la buona riuscita dell'operazione, sia necessario realizzare, un adeguato numero di case parcheggio.
Considerati allora i prezzi di mercato correnti dell'edilizia residenziale, valutiamo la plusvalenza dovuta all'incidenza del costo del terreno su ciascun metro quadro di costruzione.
In base a tale valore unitario determineremo il numero di mq che l'operatore deve poter realizzare per coprire i costi di recupero del complesso.
Per ciascun mq di superficie lorda vendibile9 che viene costruita si ha:
valore che si arrotonda a L 2.000.000.
Questo costo è poi gravato degli oneri finanziari dell'operazione.
Allo stato delle cose è impossibile, in assenza di un programma operativo dell'intervento, quantificare tale onere.
Tuttavia, in primissima approssimazione, lo si assume nella misura del 10% sul costo del costruito, il che porta il costo di produzione delle nuove costruzioni a L 2.200.000 per mq di superficie utile lorda vendibile.
Si sottolinea come questa variabile possa influire in misura notevole sull'investimento, essa è funzione di molti elementi, dalla quantità di edificazione, dalla necessità di case parcheggio necessarie, dal tipo di finanziamenti, dalla localizzazione dell'area dove viene realizzato l'intervento, dalle condizioni di mercato10.
Il prezzo realizzabile dalla vendita di superfici residenziali, stante le attuali condizioni di stagnazione del mercato, può essere, in questa fase, prudenzialmente stimato in L. 3.200.000 per mq di superficie lorda vendibile.
Sottraendo da questo valore il costo di produzione si avrebbe pertanto una plusvalenza di L. 1.000.000 per mq di superficie lorda vendibile.
Se, al limite, si volesse coprire il costo globale del recupero (15,5 miliardi) con il ricavato della cessione dei diritti edificatori, si dovrebbero cedere:
mq 15.500 di superficie lorda vendibile (=15.500.000.000/1.000.000)
che equivalgono a:
mq 10.333 di superficie utile secondo il Prg (=15.500/1,5).
E' chiaro che quanto più le risorse pubbliche concorreranno alla copertura dei costi, tanto minore sarà la quota di tale teorica quantità, che il Comune dovrà cedere.
Ci sono, come abbiamo accennato, anche altri accorgimenti che permettono di contenere la quota di nuova edificazione da concedere in cambio opere:
in termini urbanistico edilizi, il recupero ad usi funzionali di parti esuberanti del porticato a piano terra, trasformandole in superficie vendibile;
in termini finanziari, il contenimento degli oneri, la possibilità di accendere mutui, la cui copertura potrebbe essere garantita dal piano di rientro dei costi di recupero che, è bene ricordarlo, sono solo anticipati dal Comune.
E' inoltre possibile coinvolgere anche altri operatori, quali associazioni imprenditoriali ed istituti di credito, che potrebbero contribuire con partecipazione diretta o con riduzione dei costi finanziari.
Accenniamo, anche alla possibilità di recuperare, come sconto fiscale parte delle somme investite.
Riepilogando, due sono gli aspetti fondamentali del sistema proposto per il reperimento delle risorse, il quale permette al Comune:
di disporre in teoria, mediante la cessione di diritti edificatori e delle relative aree edificabili, di tutte le risorse che si rendessero necessarie per portare a termine l'intervento, indipendentemente dai finanziamenti ottenibili dallo Stato o dagli istituti di credito;
di modulare, nella realtà, la cessione di diritti edificatori a terzi nella misura strettamente necessaria, fino a ridurla, nel caso limite, alla realizzazione delle sole case parcheggio funzionali all'intervento.
Tali possibilità sono conseguenti all'applicazione del modello perequativo.
Va inoltre sottolineato che la proposta suddivisione in stralci funzionali dell'intervento, oltre ai vantaggi già citati, può tradursi in significativi risparmi economici, perché, in questo caso l'attivazione del piano di rientro sarebbe anticipata.
Nella valutazione della soluzione illustrata bisogna infine considerare che l'auspicata fusione di unità immobiliari, ridurrebbe la capacità ricettiva del complesso e servirebbe quindi a contenere l'aumento di carico urbanistico dovuto alla ulteriore edificazione da prevedere nella zona.
Questa non comporta tuttavia, come abbiamo visto, maggiori volumetrie rispetto a quelle già previste dal Prg, anche se per altre destinazioni12.
